浙江省人大内务司法委员会关于我省社会养老服务体系建设情况的调研报告

时间:2022-02-17 07:40:29

浙江省人大内务司法委员会关于我省社会养老服务体系建设情况的调研报告

1987年,我省提前全国13年进入人口老龄化社会。此后,老龄化程度进一步加深。为回应社会关切,促进养老服务体系建设,保障和改善民生,省人大常委会决定听取和审议省政府关于我省社会养老服务体系建设情况报告,并开展专题询问。作为具体实施这项监督计划的专门委员会,省人大内司委高度重视,精心组织了一系列调查研究工作。今年6月至8月,在省人大常委会厉志海副主任带领下,赴温州、台州、嘉兴等地,听取政府及有关部门情况汇报,与人大代表、养老机构工作人员、社区工作者、部分老年人进行直接交流,实地考察养老机构、社区居家养老服务照料中心等。8月下旬,召开省级部门负责人、专家、部分常委会委员座谈会,对重点问题交流意见,形成共识。9月上旬,省人大常委会茅临生副主任亲自参加,带领部分常委会组成人员、办公厅和研究室负责人、内司专业代表小组,专门听取省民政厅汇报,并赴杭州视察了公办养老机构、民办养老机构和社区居家养老服务照料中心。9月中旬,与熊建平副省长及相关部门负责人就专题询问等事项进行沟通。现将有关情况报告如下:

一、我省社会养老服务体系建设的初步成效

截止2012年底,全省60岁以上的老人857.69万人,占总人口17.87%,其中80岁以上老人130.36万,占老年人口15.20 %,失能半失能老人73.48万,占老年人口8.57%。我省老龄化、高龄化比例都比全国高3-4个百分点。据测算,到2020年,全省60岁以上老人将达到1186万人,占总人口的24.17%。可以说,我省养老服务工作,在过去、现在和将来都面临严峻挑战。近几年,省委省政府高度重视,按照科学发展观要求,“优先发展社会养老服务”,作出很大努力,加快推进社会养老服务体系建设,目前已取得初步成效,养老服务事业整体水平走在全国前列。

(一)养老服务规划政策和工作体制不断完善。一是加强规划政策引导。2008年以来,省政府出台了《关于加快推进养老服务体系建设的意见》、《关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》两个文件,制定了社会福利事业、社会养老服务体系建设和老龄事业等三个“十二五”专项规划,形成了较为完善的规划政策体系,其中10余项政策措施在全国范围内还具有创新意义。二是明确主要目标。省政府根据我省实际,提出到2015年,基本形成“9732”的总体布局,即全省97%的老年人享受居家养老服务,不低于3%的老年人到养老机构接受服务;不低于2%的老年人直接享受政府购买的养老服务等主要目标。三是构建工作体系。2011年底,省政府召开了全省社会养老服务体系建设推进会,建立省级联席会议制度。各地也成立领导小组或联席会议制度,把养老服务纳入政府年度综合目标任务考核。全省建成符合标准的养老服务指导中心76个,落实编制247个。

(二)养老服务设施建设不断推进。一是居家养老服务设施覆盖面日趋扩大。全省共有城乡社区居家养老服务照料中心2308个,居家养老服务站(星光老年之家)2万余个,基本覆盖城市社区和60%以上的农村社区。杭州、宁波、嘉兴、金华等地涌现出一批集老年日托、配餐送餐、生活照料、康复保健、文体活动为一体的优质照料中心,深受老年人欢迎。二是公办养老机构稳步发展。全省共建成1064家公办养老机构,床位13.4万张,城镇“三无”、农村“五保”老人全部得到供养服务。各地还通过改扩建,建成一批规模较大、服务规范的福利院、福利中心,积极发挥辐射、示范和带动作用。三是民办养老机构积极推进。全省共有民办机构964家,床位12.4万张,在全部养老机构中几近半壁江山。温州、台州等地民办床位占比超过65%,民间资本正成为我省社会养老服务业发展的一支重要力量。

(三)养老服务要素保障不断加强。一是加大资金投入。财政投入发挥主渠道作用。“十二五”规划实施以来,我省各级财政、福利公益金投入养老服务设施建设资金28亿,调动民间资金通过各种渠道进入养老服务领域达22.8亿,较好地改善了硬件质量,提高了服务水平。2012年,省政府还专门建立社会养老服务体系建设专项资金,每年安排不少于3亿元用于机构床位建设、居家养老服务照料中心建设、补贴发放及集中供养。二是加强用地用房保障。采取分类供给用地,对福利性和非营利性机构项目建设用地,采用政府划拨方式供地,对营利性机构采取招拍挂方式供地。在用房方面,将居家养老服务用房列入城市社区配套用房,按每百户15-20平方米建筑面积落实,新建住宅规划区要将养老服务用房与小区建设同步规划、同步设计、同步验收,老社区要通过资源整合、购买、租赁、腾退、置换等办法,予以配置。三是减免税费。认真落实国家对福利性、非营利性老年服务机构的扶持政策,对营业税、企业所得税、房产税、土地使用税按照规定免征或暂免征,实行机构与居民用电、用水、用气、用热同价等优惠办法。

(四)养老服务运行管理不断规范。一是推进评估和标准管理工作。2011年制定了省级居家养老服务与管理规范,促进养老服务行业的专业化、精细化、规范化发展。2012年全面推开评估制度,以县(市、区)为单位,对老年人经济状况、身体状况、服务需求进行评估,作为动态、有效管理的依据。二是初步建立补贴、养老机构政策性综合保险等制度。为确保养老机构正常运营,2011年实施了政策性保险制度,受到机构欢迎,投保率达85%以上。2012年开始建立统筹城乡、贯通机构居家的服务补贴制度,对低收入的失能、失智老年人,到机构接受服务的补贴给机构,在家接受服务的补贴给居家养老服务企业。有49个县(市、区),还将补贴对象扩大到了高龄、独居、低保边缘老人。这两项制度,对老年人享受福利待遇、机构健康发展,起到了双促进的效果。三是搭建信息、专业技术平台。针对养老服务需求分散、层次多、专业强等特点,我省部分地方建立了服务热线平台,如宁波的“81890”、嘉兴的“96345”,以及其他城市推出的“一键通”、“华数眼”等,既提高了养老服务工作效率,也提升了专业化服务水平。

二、我省社会养老服务体系建设存在的困难和问题

当前,我省社会养老服务体系建设正在全方位推进之中,前景光明。与此同时,因种种主客观原因所致,在认识、布局、质量等方面的困难和问题也不可避免地显现出来,亟需未雨绸缪。

(一)养老服务体系建设总体上不均衡。由于各地政府及有关部门认识程度不一,以及各地经济社会发展水平的差异性,社会养老服务体系建设具有明显的不均衡特点。主要表现为:总体布局不均衡,到“十二五”末实现“9732”目标,任务还很艰巨;城乡之间不均衡,农村养老服务设施总体比较简陋、服务水平不高;区域之间不均衡,杭州、宁波、嘉兴、绍兴等经济较为发达的地方养老服务体系建设水平相对高一些,其他市所辖县(市、区)有强有弱;事业和产业之间不均衡,养老服务产业发展相对滞后,总量较小,发展机制尚未建立;床位结构不均衡,机构类型缺乏细分,综合机构居多,医疗护理、临终关怀等专业机构较少,护理型床位仅占比28%,无法保障失能、失智老人的机构养老需求。

(二)居家养老服务工作相对薄弱。目前,要实现“97%”的老年人享受居家养老服务,在覆盖面和规划布点上还有很大空间。特别是农村居家养老服务设施和服务能力相对薄弱。照料中心还存在建设容易运行难的问题,缺少正常运行的经费保障。有些照料中心,重生活照料、休闲娱乐等服务,部分社区把为老服务简化成供餐和家务清洁,基本医疗护理、辅助生活器械提供、康复锻炼、精神慰藉等专业服务比较少。

(三)民办养老机构发展的制约因素较多。一是用地难。在用地指标紧张的大背景下,民间资本办养老项目落地难。二是融资贷款难。民办养老机构,限于养老服务的公益性、非营利性身份,有的用地性质还定为医疗慈善类,银行不给予土地房屋抵押贷款。三是医保定点较难。护理型和半护理型机构,申请医保定点手续多,较难通过,审批时间也长,老人入住就医不便,影响了入住率。四是持续运行难。养老机构一般投资大、战线长、运行成本高。与公办养老机构相比,民办养老机构一般在收费、资源、经验、信誉上不占优势,基本上初期亏损多,长期运营难。“民办公助”力度相对实际需要来说,还是杯水车薪,以杭州市主城区自建非营利性机构为例,一张床位能获得1.8万-3万的财政补助,与动辄20万元/床的投入相比,仍显不足。我省多数地方对非营利性民办养老机构,一般提供建设补助,持续运营还需要大笔资金投入,并且非营利性民办养老机构投资不能收回,盈余不能分红,这些都让民间资本降低投资热情。有些民办养老机构为了降低成本,降低了服务质量,影响了民办养老机构的自身声誉。

(四)养老服务队伍建设和服务质量还不能满足发展需要。我省应对老龄化、建设社会养老服务体系时间不长,工作水平还有待进一步提高。专业化队伍建设十分迫切。全省现有机构护理人员1.5万名,今后3年缺口6万人。现有养老服务护理人员中专业技术人员少,全省养老机构中的医生、护士、社会工作者分别只有500人左右。从事家政服务的护理人员多是外来务工人员、本地农村妇女、失业人员,护理技能和服务水平较低。接受过培训的正规护理人员,由于待遇不高、社会偏见等原因,稳定性较差。由于处于发展初期,体系建设偏重搭框架,重硬件建设、资金补助、服务形式,对养老服务过程中的专业内涵研究不够多。总体上,专业化、社会化程度不够,专业服务设备和手段较少,医疗康复、健康支持、整体关怀等措施相对缺乏。

(五)监管机制不够健全。目前,经验型的服务形态占多数,还缺乏全面有效的行业标准、行业管理规范和评价机制。虽然成立了市、县(市、区)两级养老服务指导中心,但由于人员、技术等原因,监管作用未发挥到位。目前,还没有形成一套体系完善的养老服务行业质量考核标准和养老机构准入、退出、激励机制,以及养老服务质量投诉处理机制。

三、推动我省社会养老服务体系建设的意见和建议

推动社会养老服务体系建设,有利于保障老年人权益,共享改革发展成果,促使经济社会持续健康发展。全省上下都要充分认识这项工作的重要意义,从省情出发,把不断满足老年人日益增长的养老服务需求作为出发点和落脚点,自觉参与,主动推动工作的发展进步。根据国务院9月13日的《关于加快发展养老服务业的若干意见》,结合本次调研,主要提三个方面的意见和建议。

(一)统筹发展,全面推进社会养老服务体系建设。

社会养老服务体系建设,是一个关系全局的时代课题,其本身也必须从全局角度予以统筹。在政府责任上,政府要认真领会、贯彻落实8月16日国务院常务会议专题研究养老服务工作会议精神和随后的关于加快发展养老服务业的若干意见,全面研究分析我省养老服务业的现状和趋势,通过法律、行政、经济等手段,加大政策支持和引导力度,统筹发展居家养老、机构养老和其他多种形式的养老,统筹城市和农村养老资源,统筹利用公共和社会资源,促进养老服务均衡发展,确保人人享有基本养老服务。在服务形式上,顺应中华民族的文化传统,以居家养老为基础。对于生活能够自理的绝大多数老年人,要创造居家养老的服务条件和环境,减少和延缓对机构服务的需求,形成居家、机构养老的有序接转。在服务布局上,要以城市社区、乡镇为主,积极动员基层力量参与。要更加注意城乡统筹发展,充分发挥社区基层组织作用,重视解决农村养老服务投入少、设施简陋的“短板”问题,逐步实现基本养老服务的城乡均等化。在服务方式上,坚持走多元化、多层次的养老服务分类发展方式。在政府主导和托底的基础上,充分发挥市场在资源配置中的作用,鼓励社会力量兴办养老机构,充分发挥专业化社会组织的力量,采取多元方式,发展护理型、助养型、居养型机构,形成各有所长、相互衔接的分类发展格局,为社会提供方便可及、价格合理的各类养老服务,满足不同群体老人需求,不断提高社会养老服务水平和效率。

(二)重点突破,营造养老服务体系建设体制机制新优势。

一要加大公办保障性养老机构投入力度。要坚决承担政府在社会养老服务方面的基本责任,加大公办养老机构的建设和投入。充分发挥公办养老机构的托底作用,重点为无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人的“三无”老人,低收入老人,经济困难的失能半失能老人提供无偿或低收费的供养、护理服务,扭转资源分配不公正的现象,充分发挥公益性的机构属性。今后公办养老机构要把护理型床位作为建设重点,要着力推动现有公办养老机构转型,引导新建机构或新增床位以护理型为主。还要积极推进公办养老机构改革,探索公建民营、公办民营、委托管理等形式,降低运营成本,提升服务水平。

二要大力扶持社会化养老机构发展。按照“十二五”规划,我省到2015年民办养老机构床位占比要达到50%以上,使之成为机构服务的主力军。据统计,目前民办养老机构的床位数已占48%,说明这一任务的完成在数量上并不存在困难。关键是在此基础上突破要素制约的瓶颈,扶上马送一程,进一步提高数量,提升服务水平,形成社会力量参与的稳定、持久态势。在用地保障方面,根据养老服务设施规划要求,通盘考虑各类机构发展需求,营利性民办养老机构按照国务院相关规定进行保障。在融资方面,要改善信贷融资环境,积极支持养老服务业的信贷需求,对社会化养老机构的土地房屋抵押融资问题,要加强研究,争取破题。在资金支持方面,要通过补助投资、购买服务等方式,支持民间资本开展养老服务。在医保定点申请方面,要研究审批标准和程序,将原来一年的审批期限尽量缩短,使入住老人方便就医。在税费减免方面,要进一步完善对非营利性和营利性养老机构不同的优惠政策。条件成熟时,就社会力量兴办养老机构出台一揽子政策。

三要加强社区居家养老服务建设。坚持以居家养老服务为基础,重点做好“走出门”和“送上门”两篇文章。一方面,加强居家养老服务照料中心(站)建设、管理和维护,通过规范规章制度、加强队伍建设、补助运营经费等方式,健全生活照料、医疗照护功能,吸引老年人“走出门”到社区接受服务。逐步实现居家养老服务设施全覆盖,争取到“十二五”末,建成城乡居家养老服务照料中心超过10000多家,真正打造成20分钟左右服务圈。另一方面,采取政府补助、购买服务、协调指导等方式,重点扶持一批专业从事居家养老服务的企业和民办非企业单位,发挥示范引领作用;加强社区服务信息平台建设,有效对接各类养老服务需求,使服务及时“送上门”。

四要加快养老服务产业发展。根据国务院提出的“使养老服务业成为调结构、惠民生、促升级的重要力量”的要求,把养老服务产业作为发展养老服务业、推进养老服务体系建设的重要方向和内容。积极拓展养老服务和产品内容。利用我省民营经济、产业集聚发展体制等优势,促使养老服务产业规模显著扩大。

(三)强化监管,进一步提高社会养老服务体系建设的管理和运行水平。

一要进一步提高认识加强协调。政府及有关部门要坚持创新驱动,加强监管,再创我省社会养老服务体系建设体制机制新优势。民政、发改、国土资源、建设、财政、人力社保、卫生、物价等部门,要进一步提高认识,强化工作协调机制,定期分析发展情况和存在的问题,根据各自职责,在体系规划、财政投入、土地供应、设施配套、医养融合、队伍建设、定价机制等方面,研究推出切实举措,形成推进养老服务体系建设的合力。

二要进一步提升养老服务质量和水平。要积极培育专业人才,加快专业教育步伐,争取提前完成招收培养老年服务与管理大专学生300名、中等职校学生1000名的目标;进一步规范培训体系,提高护理员队伍专业素养。要积极建立健全医养融合模式,推进养老机构、照料中心和医疗机构的合作,通过设置医务室、资源共建共享等方式,提高老年医疗、护理、康复总体水平,确保老有所医。要全面推进规范化和标准化建设,推进养老服务标准化工程,研究出台居家服务、机构服务、信息服务等行业标准,推进养老服务的规范化、标准化、数字化,全面引领提升专业服务质量。

三要进一步优化养老服务体系建设环境。在调查研究的基础上,及时启动相关地方性法规的立法调研工作,促进完善涉老法规体系,使养老服务体系建设和养老服务业发展更加有法可依、依法推进。在全社会明确家庭赡养责任,鼓励社会参与,弘扬爱老助老的良好社会风尚,加强养老服务志愿者队伍建设,推广银龄互助、邻里互助等相关活动,提高老年人居家养老幸福指数。鼓励公益慈善组织支持养老服务,参与养老机构建设、产品开发和服务提供。倡导人文关怀精神,促进养老机构的人性化、个性化服务发展,督促养老机构积极改善养老护理员工作条件,努力提供优质的机构养老服务。要预防养老服务场所发生安全责任事故,及时查处侵害老年人人身财产权益的违法行为。总之,要通过全社会的努力,切实提高我省养老服务工作水平,实现“老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”的目标。

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