宝鸡“新农保”纪事

时间:2022-02-14 08:45:35

“像我们这么大一个市,一年搞建设几十个亿,也不是花不起钱。核心就是领导层对新农保要不要做,要不要下决心的问题”

距离国务院办公厅“关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见”正好两个月,陕西省宝鸡市官员的欣喜已经明显减弱。他们如今的想法是,如何在进行3年试点后,从国家的大试点计划里得到更充分的支持。

根据9月4日公布的这份指导意见,“新农保”采取个人缴费、集体补助和财政补贴三种相结合的筹资渠道。而政府补贴既补贴农民缴费,又补贴农民的养老金。农民60岁后可月领基础养老金55元。

全国试点的这个“新农保”模式,正是来自宝鸡。从2007年开始,宝鸡有216个村的老人已经可以“凭证领钱”。到2009年,则在宝鸡市境内推行了“全覆盖”。参保农民已达116万人。

国家人保部部长尹蔚民2008年在宝鸡考察时说,宝鸡“新农保”试点具有推广价值,“可以说是财政出小钱,为农村办一件大实事。”

事实上,在决定全面启动“新农保”之后,如何用“小钱”办“大事”已不只是宝鸡官员考虑的事情。宝鸡的“新农保”故事,恐怕在不久的将来会在全国各地上演。

独创“两头补”模式

2006年初,刚调入宝鸡市劳动保障局的赵文贵,接手了一项特别任务一“研究解决失地农民的养老问题”。此时,宝鸡的“老农保”已整整停滞了八年。

1992年,宝鸡市随着民政部《县级农村社会养老保险基本方案》颁布,启动了“老农保”试点,尽管在全市12个县区大力推广,参保人员却只集中在乡镇机关事业单位的工作人员和学校学生,农民的参保积极性很低。截至2006年,全市累计参保人数只有12.6万人。

经历半年的研究,赵文贵和同事们认为,“老农保”最大的问题是财政补贴没跟上。这一结论经过上级领导认可,反映在当年11月出台的《宝鸡市被征地农民基本养老保险试点办法》:对所有交纳养老保险费的农民,缴费部分由财政补贴40%或45%。

继而,已担任农保处处长的赵文贵就接到一项新任务:“争取年底前拿出办法,解决宝鸡其他农民的养老问题,目标是全覆盖。”

宝鸡市市长戴征社向本刊记者回忆说,农村养老一直是让市里头疼的问题,“失地农民养老保险”试点开始后,他感觉终于找到了突破口:必须有“政府参与”。

但是,对于由政府发放补贴来实现“新农保”,宝鸡市的领导层有着不同的看法。

有人提出,在全国农村养老保险发展较慢的情况下,宝鸡作为一个财政并不宽裕的西部城市,大范围搞财政补贴,太过超前。

也有人认为,“新农保”有很大风险:“老农保”更像一种商业行为,“新农保”却是一种政府行为,“是刚性的,一旦做了就退不回来。”

为了统一意见,“新农保”被上升到“认识层面的问题”。戴征社说,经过几番激烈辩论,领导层最终达成共识,“像我们这么大一个市,一年搞建设几十个亿,也不是花不起钱。核心就是领导层对新农保要不要做,要不要下决心的问题。”

在2007年3月出炉的第一份“新农保”意见稿中,政府不仅要在“进口”即农民参保缴费时,给予补贴,还要在“出口”即农民年满60岁、领取个人账户养老金时,再给予每人每月80元的补贴。

“之前各地要么只补进口,要么只补出口,这么补是第一例。”赵文贵说,这种模式很快受到国家人保部的关注。

后来,根据国家人保部农保司司长赵殿国的建议,基础养老金被调至60元。而在戴征社看来,这样的调整并非一蹴而就。因为整个政策设计过程中,始终潜伏着一种担忧:地方财政能否承受得起。

贫困县的争夺战

在宝鸡劳动保障局副局长杨天明的印象中,“新农保”确定后,外界确实有过不少质疑,“有些专家直接说,它只是看上去很美。”

根据宝鸡市劳动保障局联合财政部门的调研和预测,宝鸡市若在2012年实现新农保全面覆盖,财政预计每年提供缴费补贴3000万至5000万。每年需政府财政养老补贴1.8亿,占地方财政收入的3%。

“每年拿出两亿就可以解决农民养老问题,还是很值得。”杨天明说,有不同意见的市领导在看到这个结果后,态度有所转变。

不过为了稳妥,在2007年的第一次试点中,宝鸡决定先选择一个县进行整体试点。而且必须是贫困县,“最穷的地方能推得开,其他就好说了。”

当年6月,正当市里为“动员哪一个贫困县先开展‘新农保’试点”斟酌不下的时候,宝鸡两个贫困山区县太白、麟游的书记、县长连夜赶到了市里,同一天到劳动保障局和市长办公室“公关”。

当时市长刚刚吃完晚饭,正在打乒乓球。两县领导不好意思进去,一直在门外守着。市长打完球,刚进办公室,两县领导就抢着上前汇报,并且当场跟市长拍胸膛,一定把“新农保”做好。

以太白县为例,这个部级贫困县一年地方财政收入仅1520万。“因为定位为部级生态建设示范区,县内基本没有工业和矿业。除了少量能源工业和计划经济时代遗留的加工企业外,主要以蔬菜种植为主。”太白县农保中心主任张志维告诉本刊记者,每年国家向太白转移支付约2.19亿资金。

不过赵文贵说,“新农保”在制定过程中,向各县都征求过大量意见,所以各县领导对“新农保”情况已非常清楚。

县领导最关注的是,在“新农保”结构中,市里出“大头”。特别对贫困县,在基础养老金补贴这块,由市里拿45元,县上只拿15元。

两县领导的积极态度,让市里一时难以抉择。2007年7月1日,“新农保”试点在太白、麟游两县同时启动。

7月6日,太白县在最穷的焦家山村先行试点。不到十天,全村参保率达到87%,60岁以上的老人家庭全部参保。后来太白县的总体参保率不仅超出预期的80%,还提前一个月完成缴费。

“在太白全面推行后,县级财政一年投入大约100万,市级财政投入300万。这种负担还不是太重。”张志维很自信。

太白县的试点效应引起了上级的关注。2007年11月,国家人力资源和社会保障部将宝鸡市列为首家“全国新型农村和社会养老保险试点城市”。

人口大县的呼声

鼓舞之下,宝鸡将经济情况稍好的凤县纳入试点,但在出口部分的财政补贴负担上,由市、县各负担一半。此后随着试点继续推广,以太白县为代表的“被照顾”模式、包括凤县在内多数县的“不照顾”模式并行。

“不照顾”的县区不久就发出了“减负”的要求。“2009年初,到各县一走访才了解到,原先按照对半分的模式,在小范围还行。随着试点大规模推开,县里压力太大。特别是农业人口众多的大县,比如凤县、陈仓区。”杨天明说。

这种压力甚至让一些经济不错的人口大县也感到“承受不起”。岐山县农保中心办公室主任李志斌告诉本刊记者,岐

山县一年总的财政支出在4.5亿,单是发放党政机关工资,一年就要支出3亿左右。

该县如果实现全覆盖、100%综合参保率,就要投入1800多万,“已接近县地方财政收入的五分之一。”岐山县副县长武勇超表示,县里的财力还是相当紧张,自己分管的教育、农业、卫生各方面都需要县财政的支持。“继续按‘对半分’模式走,县里的积极性会受到影响。”

于是,宝鸡市政府决定,从2009年起全部调整为县级财政承担15元,其余由市级财政统筹解决。“要想全面推行,必须减轻县级财政压力。如果不调整政策硬性推,就脱离实际了。”赵文贵解释说。

如此,宝鸡市内所有县区,从2009年开始全部按照太白县的财政分担模式,享受原属于部级贫困县的“待遇”。这次调整,让岐山县等人口大县的领导,松了一口气。武勇超特地算了一笔账。“按照对半分的模式,一年下来光是出口补,县财政就要投入1440万。调整后,减少县级财政支出720多万。”

对于市级财政不断增加的压力,戴征社表示,这跟宝鸡目前的经济结构特点有关,“市上财政好一点,县上财政弱一点。”

“政策调整之前,去年财税收入77亿,地方财政收入为23.9亿。全市整体财政支出在75亿,其中劳动保障支出占6%到7%。在‘新农保’这块市财政共支出3700多万。”戴征社说,全面推开后,预测一年新农保支出在2亿左右,“这对市财政来说,不存在问题。”

超额参保之后

不过,就在市里以为负担了“大头”,可以继续顺利推进“新农保”的时候,扶风县的一些农民跑到市劳动保障局反映,在县里想参保,但参不进去。

杨天明说,市里因担心个别县压力较大,不能保证养老金发放,就要求各县明确一个缴费限定时间,超过时间的改为次年参保。这些人就是没有在第一次限定时间内缴费参保。

虽然扶风是按市里规定办理,但考虑到在新农保推广阶段,农民的参保积极性很重要,宝鸡市决定,超过截止日仍可参加。而这人数不多的“额外纳入”,让扶风县压力倍增。因为,之前扶风参保已经超过市里计划的120%。“财政预算还是按原定任务走,县里就不得不把其他企业、厂矿的钱补充过来。”宝鸡市劳动保障局一位熟悉此事的工作人员告诉本刊记者。

扶风县领导专门把农保中心主任叫去谈话,要求严格按照任务指标参保。说到最后,领导几乎发了火。

杨天明告诉本刊记者,宝鸡市原来设想参保率达到50%,现在达到了88.6%。好在市里在财政预算上预留了空间,确保了全部9000万元的实际投入。

由此,县市两级的投入似乎都需要预留更大空间。“宝鸡市城镇职工保险做了十几年,现在是43万人。新农保试点才第三年,已是百万大军。”杨天明说。

事实上,每个乡镇农保中心的硬件包括电脑等办公用品,全部由市财政统一出钱。甚至一些县农保中心的购车费和油费,市里也支持了部分资金。

自2007年起的3年中,宝鸡的“新农保”几乎没有获得省里的财政补贴。直到今年9月初,随着部级试点启动,省里答应负担进口补部分的一半。不过看起来出口补才是大头。

年初省里开会,曾提出要按每人20元补贴出口部分。但在正式文件上,还是删除了这一决定。

不过,省里也希望市里进一步提高补贴标准。在9月份的一份征求意见稿中,陕西省提出,“对符合基础养老金人员,70岁以上加发10元,80岁以上加发20元,加发资金由市县负担。”而宝鸡市则反馈,“条件还不成熟,必将进一步加大市县财政压力。”

赵文贵说,其实市里也在设想“加发资金”,只是国家对个人补贴的基础养老金没有到位。

“中央补贴”,似乎成了宝鸡市目前最大的期待。各个县“新农保”分管领导,在采访中都表达了这种期待。“中央的55元养老金一旦下发,不仅能减轻市、县两级财政负担,促进市、县完善这个制度的积极性,市、县还可以根据中央的制度,进一步做加法。中央给55元,市上给10元,县上给5元,养老金就有70元,标准自然提高了。”武勇超表示。

然而,这却并不能在短期内实现。按照国务院有关“新农保”试点的32号文件,2009年试点覆盖面为全国10%的县。

“这样宝鸡可能只有一个名额,能享受国家财政补贴。”杨天明说,中央的试点政策启动后,市里和省里就形成了统一意见,要在与中央相关部门的沟通中尽量把宝鸡全部12个县区,全部拉入部级新农保试点县的范围。

“地方财政支持一部分把这个事先办了,如果中央财政能够锦上添花,各级财政包括省级财政,能积极跟进,那么各级财政都负担得起。‘新农保’会走得更好。”赵文贵感叹。

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