株洲推行PPP投融资模式的思路

时间:2022-02-05 03:59:46

株洲推行PPP投融资模式的思路

【摘要】株洲市是全国首批PPP模式改革试点城市。我们在分析我国PPP模式发展实践和存在的主要问题的基础上,分析了株洲市近三年PPP模式的发展情况,并提出了株洲市进一步推进PPP模式的思路与政策建议。

【关键词】株洲 PPP模式 思路与建议

一、PPP投融资模式的内涵与特征

PPP模式(Public Private Partnership)是政府与社会资本在基础设施及公共服务领域建设的合作模式。PPP包括外包类、特许经营类、私有化类三大类,在我国目前开展的PPP模式主要包括BOT、BT、BOO、BOOT及ROT,在选择PPP模式时主要考虑收费定价、投资收益、风险分担、融资和改扩建需求及项目期满处置等因素。PPP模式具有以下几个特征:第一,PPP模式是公共部门与私人部门之间的合作模式;第二,PPP合作的领域是基础设施建设和公共服务提供,合作的目的是提供公共产品与服务。第三,PPP合作要实现利益共享,合作共赢,同时风险共担。

二、我国PPP模式发展实践和存在的主要问题

(一)我国PPP模式发展实践

推行PPP模式是我国城市建设投融资体制改革与创新的重要举措,不仅有利于减轻地方政府债务压力,更重要的是有利于提高我国公共产品和服务的供给效率,进而倒逼政府职能转变和相关制度体系变革。

1995年,原对外经贸合作部出台了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》,这是我国最早关于PPP的相关政策。为了鼓励民间资本参与参与公共基础设施和公共服务领域建设,2001年12月,原国家计委了《关于印发促进和引导民间资本的若干意见的通知》,明确“鼓励和引导民间资本以独资、合作、联营、参股特许经营等方式,参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。2010年5月,国务院了《关于鼓励和引导民间资本健康投资发展的若干意见》,鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域、市政公用事业和政策性住房建设领域、社会事业领域等。2014年9月,财政部了《关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》,完善了财政投入及管理方式。2014年11月国务院了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,提出了在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域创新投融资的具体意见。随着PPP模式的进一步推进,需要各层面的政策法规不断完善,确保PPP模式健康快速发展。

在PPP模式相关政策制度建设过程中,我国PPP项目也在实践中不断发展。早在1990年我国就开始实施了PPP项目,1994年,刺桐大桥是我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的路桥项目,2007年有107个项目采用了PPP模式,截止2015年,我国采用PPP模式运作的项目超过1000个,总计投资额超过9000亿元,主要分布在能源、水务与污水处理、交通和通信领域。采用特许经营、运营与维护、租赁合约等形式的PPP模式在我国基础设施建设领域得到了应用,其中以BOT特许经营的应用最为广泛。经过30多年的发展,已形成PPP模式运作的诸多典型案例,具体包括泉州刺洞大桥、北京地铁四号线、上海萃奉金高速公路、南京地铁一号线、南京长江三桥等项目,这些项目取得的经验与教训为我国今后PPP项目建设提供了重要的参考。进入2015年,PPP项目的发展步伐得到进一步加快,在2015年3月,国家发改委与国家开发行联合《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》;2015年4月,国家发改委、财政部、住建部、交通部、水利部、人民银行等六部委联合了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》;2015年5月,国务院办公厅了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》;同月国家发改委公布了PPP项目库1043个项目,总投资1.97万亿元。

(二)存在的主要问题

随着PPP模式的推进,各级政府对PPP热情很高,但社会资本则相对冷静,目前我国各级政府推出的PPP项目中,只有十分之一左右的项目与社会资本达成初步意愿。我国PPP项目推进中,暴露出了很多问题,主要表现在下面几个方面。

1.对PPP模式的本质认识存在误区,导致政府与市场的职能界限不清。部分专家学者和政府部门将PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是在宏观经济持续回落背景下,有关部门和地方政府将PPP模式误导为一种投资刺激工具和政策安排。将PPP理解为一种新的融资安排是明鲜的认识偏差,虽然PPP客观上会产生社会融资效应,不过就其本质而言,PPP模式是为了更有效地满足社会对公共产品和服务的需求,更充分地利用好政府财政资源,进而促进政府职能的转变。

2.缺乏统一的法律法规体系,未形成稳定的法律环境。PPP项目投资周期长,通常不会在一届政府任期内完成,需要建立诚信、稳定的合作关系,需要稳定的法律环境保障。国家相关部门和地方政府为推进PPP模式发展,出台了很多规章制度和政策,但这些规章制度和政策可变动性很强,而且政出多门,社会资本与政府的合作过程中,面临着政府违约的风险;与此同时,社会资本在维权追责方面处于弱势地位,对公共投资领域投资存在很多顾虑,缺乏稳定的投资预期,不敢轻易进入PPP投资项目。PPP项目投资大、周期长,缺乏稳定的法律环境,离开了相应的法律、法规作保障,社会资本的进入就会存在根本性的障碍。

3.PPP项目落地过程中出现很多偏差,形成潜在风险。各级地方政府推广PPP项目热情很高,推出了一系列PPP投资项目,但很对属于伪PPP项目。加上经济下行压力不断增多,地方政府地方债务压力大,导致一些地方政府通过政府承诺、让利、捆绑当地特色资源等方式进行项目策划,将政府招商引资的政策优惠的一套做法用到了PPP项目上,最后还是需要政府买单,不仅没有减轻地方政府的债务压力,反而增加了政府债务,形成新的债务风险。而且由于在公共服务领域推出的很多PPP项目,前期投资大,但盈利前景不明确,导致社会资本合作意愿不高。据民生证券了解,截止2015年6月,国家相关部门推介的1043个PPP项目,签约资金2100亿元,仅占总额的1/8。

4.存在的其他问题。一是项目策划的指导思想上存在偏差。地方政府推出的项目基本上偏向于没有现金流或现金流缺乏的投资项目,没有充分考虑社会资本的利益诉求。二是缺乏有效的退出机制,影响社会资本投资的积极性。三是民营企业偏重于建设,缺乏专业的运用能力。

三、株洲PPP投融资发展现状

(一)积极推进投融资体制改革,形成多元投融资格局

株洲是国家确定的62个新型城镇化试点的城市之一,从2014年底开始,株洲市以试点任务为中心,大力改革投融资体制,促进投融资方式从要素驱动为主转向信用驱动为主,形成了政府主导、市场运作与社会参与的多元投融资格局。通过深化改革,将8家市级政府性投融资公司进行了重组,出台了规范市本级政府性项目投融资管理的办法,建立了“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。株洲市设立了5.3亿元的专项发展基金和6亿元的偿债基金,以此为基础,与银行合作设立4个专项基金,总规模达到85亿元,由此可撬动社会资本和金融机构融资500亿元,形成了财政资金―股权资金―信贷资金和社会资金逐级放大的投入模式。

(二)完善规章政策,推进PPP项目落地

株洲是全国首批PPP模式试点城市,2015年3月,株洲市人民政府颁发了《关于规范市本级政府性项目投融资管理意见》,对政府与社会资本合作模式(PPP模式)作出了明确规定。2014年12月,湖南省首批30个PPP示范项目,株洲市枫溪污水处理厂一期入列。2015年7月,湖南省第二批PPP(政府和社会资本合作)52个示范项目名单对外公布,株洲市有5个项目入选,分别为有轨电车2号线一期项目、市城市排水有限公司PPP项目、市机动车驾驶人考试中心PPP项目、醴陵官庄水厂工程、酒埠江生态新镇建设,总投资达66.12亿元。2016年5月,湖南省第三批117个PPP项目,株洲市有四个项目入选,分别是天易科技城自主创业园工程、醴陵市东城大道醴陵段建设运营项目、醴陵市渌江古城之瓷城古韵文化休闲带建设项目、醴陵市渌江新城核心区工程建设运营项目,总投资115.25亿元

四、株洲推行PPP投融资模式的思路与建议

(一)要充分认识PPP模式对提升公共服务效率的重要性

株洲作为首批PPP模式的试点城市,必须充分认识国家大力推行PPP模式的根本目的,否则就会偏离方向。PPP模式作为投融资制度的创新,是我国制度供给的伟大创新,通过引进社会资本进入公共产品与服务领域,将极大地缓解地方政府公共财政资金的压力,缓解地方政府债务压力,但必须充分认识到PPP的根本目的是要提高公共产品与服务的供给效率,倒逼政府职能转变与制度体系变革。因此,要防止伪PPP项目的出现,避免通过保底承诺、回购安排、明股实债进行变相融资的行为。

(二)完善相关制度和政策

株洲市应尽快出台政府与社会资本合作的指导意见,需要制定统一的PPP项目规范的操作流程;制定鼓励社会资本参与PPP项目的相关政策措施,如PPP项目奖励与补助资金,应该享受的税收优惠和行政事业性收费的减免,应该享受的财政扶持政策等;建立株洲市基础设施投资基金。

(三)项目选择与运营上要充分考虑社会资本合理回报与投资风险

社会资本投资公共产品与服务领域不是做慈善事业,其本质是要逐利和规避风险。因此,所有的项目前期设计过程中,要与参与的利益方充分沟通;需要设计项目预期风险,并且明确一定年限后需对某些风险进行重新评估,调整个别条款;同时设计社会资本退出机制。社会资本综合融资成本在8%左右,考虑回报,就要在9%左右,如果政府确定的综合融资成本低于9%,就意味着该项目吸引力不大。株洲市作为试点城市,要舍得将好资源拿出来与社会资本对接合作,在定价机制上要敢于突破,形成政府与社会资本之间合理的风险分担机制。

参考文献

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基金项目:本文系2016年株洲市社科联课题(社科基金项目)《株洲推行PPP投融资模式的思路与政策研究》(课题编号:ZZSK16026)的阶段性研究成果。

作者简介:谭文培(1965-),男,湖南攸县人,硕士,教授,主要研究方向:金融理论与金融监管。

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