试论诉前调解制度的程序设置及完善

论文摘要 诉前调解，是指人民法院在民商事案件立案审查时，认为该纠纷有可能通过调解解决的，经由当事人同意暂缓立案，而将案件转交人民调解委员会对纠纷进行调解的一种纠纷解决方式。诉前调解有着方便、高效、节约司法资源等优势。然鉴于我国立法目前并未对诉前调解制度加以明确规定，该制度在应用于实践时也产生了一系列问题。本文拟从诉前调解制度的实施背景、以及该制度较于民事诉讼纠纷解决方式的优劣、及在实践中存在的缺陷并尝试就该制度的完善谈谈自己的看法。

论文关键词 诉前调解 调解协议 司法实践

一、诉前调解制度产生的背景

自古以来，因调解制度在有效解决民事纠纷，减轻节约国家司法资源，维护社会的和谐稳定方面颇有成效，故而被广泛的应用在我国的司法实践中，是中国司法制度中极具特色的一部分。

不仅在我国，诉讼外调解制度的良好效果在世界各国也得到充分的认可，许多国家相继创设了替代性纠纷解决机制，即adr （altemative dispute resolution） ，如美国制定的《解决纠纷法》明确鼓励各地成立民间调解组织、实行民间调解制度；日本1951年颁布的《民事调解法》也规定调解协议书具有与判决书同等的法律效力。

但在当今和谐社会创建的形势下，单纯的诉讼调解显然因纠纷解决途径的单一性和制度本身的缺陷，已不能为社会转型期较多的矛盾纠纷提供高效的纠纷解决机制，探索的目光转而投向构筑多元化的纠纷解决机制，人民调解，行业性调解、陪审员调解等社会化调解方式纷纷进入实践并发挥积极作用。

诉前调解作为多元化纠纷解决机制之一，因克服了诉讼方式解决纠纷的成本高、时间长、效率低等缺点，成为了我国替代性纠纷解决机制的重要形式。

二、诉前调解制度的优势所在

诉前调解制度，是指法院启动诉讼程序之前，经法官释明引导，在经当事人同意暂缓立案后而将民事纠纷案件转交人民调解委员会促成纠纷双方达成调解协议，进而化解纠纷的一项制度。若双方达成协议的，可要求法院据协议书内容制作调解书，当事人可凭调解书申请法院强制执行；如若调解不成，当事人则可直接选择立案进入正常的诉讼程序。

诉前调解制度是一种将法院调解与社会调解相结合的新型调解方式，既独立于民事诉讼程序而又与民事诉讼程序密切相连。在性质上它属于替代诉讼的纠纷解决机制，较民事诉讼程序他有着自己独特的优势：

一是对当事人来说，诉前调解程序灵活简便，省时省力。鉴于当前立法在诉前调解制度并未有有明确的法律规定和相对繁琐的程序要求，故纠纷当事人可不必严格遵循实体法和程序法规则进行诉讼，所以该制度在操作上具有极大的灵活性和简便快捷性，能有效减少了审判工作的中间环节、缩短诉讼周期。大大节省了诉讼程序中诉讼当事人需大量支出的时间和金钱，能够更好的挽回当事人的利益损失，让其权益得到更快的救济。

且诉前调解程序不需像诉讼程序经过公开审判，而是在人民调解员的主持下进行的面对面的调节，能够有效的保护双方当事人的隐私。还有正是由于诉前调解程序简便，调解员甚至可以直接到当事人家中或所在的社区开展调解活动，在化解双方矛盾的同时，也可在当地起到良好的教育示范作用，为缓和家庭成员间矛盾，维护邻里间关系的和解方面作用明显。

二是对于法院来说，诉前调解程序节约了司法资源，减轻法院的工作压力。诉前调解制度可以很好地起到分流案件的作用，一些事实清楚、争议不大的民事纠纷在立案前通过调解就得以化解，能够大大减少法院案件数量，缓解了目前法院工作案多人少的局面、从另一方面也保证了法院和法官可以有更多的精力投入到真正需要审判的案件上，更有利于提高法院法官的办案质量。

一些经过诉前调解达成调解协议而进入法院诉讼程序进行确认的案件，同时也在一定程度上也提高了法院的民商事案件的调撤率与执行案件的自动履行率。

三是对于社会来说，诉前调解制度能缓和社会矛盾，改善司法的社会效果。诉前调解的面对面的协商比较民事诉讼中的审判对质，能够大大缓和双方当事人在诉讼程序中表现出来的对抗性，避免正面冲突，在人民调解员主持下双方当事人进行的调解、协商能够促使双方理性、平和地解决纠纷。且从最终化解纠纷矛盾的效果上讲，诉前调解比判决更能有效消除民事纠纷，且在调解过程中调解员在法律法规允许的范围内还可将社会上的情理道德、公序良俗、传统习惯等引入用以解决纠纷，较之民事诉讼依据法律法规进行判决更符合社会实际，更具被大众所接受的亲和力。

三、诉前调解制度在实践中存在的问题

当前诉前调解制度作为我国一项重要的法制补充制度，弥补了目前民事诉讼制度所固有的一些缺陷而被许多法院广泛采用，且如上所述存在着诸多优点，但在现阶段作为新生事物的诉前调解制度相应的也存在一些问题：

一是我国在立法上对于诉前调解制度的相关法律规定的缺失。目前我国现行民事诉讼法中还没有明确的规定诉前调解制度，其在第八章所规定的调解也仅是是诉讼调解。2007年3月，最高人民法院的《关于进一步发挥诉讼调解在构建和谐社会中积极作用的若干意见》的第二条中指出，诉讼调解是我国诉讼制度的重要组成部分，是人民法院行使审判权的重要方式，是和谐司法的重要内容。和第十条规定人民法院应当进一步完善立案阶段的调解制度。立案后并经当事人同意后，人民法院可以在立案阶段对案件进行调解。可以看出以上法律规定也仅局限于对立案阶段的诉讼调解的认可，而有关立案程序前的诉前调解的立法规定尚属于空白。虽然各地法院对于诉前调解都有做一些尝试的改革，并取得了一定的成效，但仍没有统一的模式，缺乏相应的法律规范。在没有法律明确规定的情形下所作的诉前调解行为有着相当大的随意性，而欠缺规范性的更容易导致各地区人民调解室的做法不一，影响到司法工作的公信力。

二是诉前调解人员的素质有待提升。目前我国基层调解组织从业人员同实际需求还存有差距。一些发达地区的人民调解员可以经过资质考核从社会中吸取较为优秀的调解人员担任，但在基层农村，一般做法则是选择当地村民或居民中拥有较高的威望和丰富的社会经验的老干部担任，但相当这部分人因自身经历所限往往缺乏相关的法律知识储备和法律适用经验，对于法律、法规了解不多、不深，让这样的调解员参与社会纠纷的调解，由其依照社会经验对纠纷事实来下判断是不够严肃的，也可能导致一些合情而不合法的结果出现，进而有可能会损害国家或第三人的利益。而且现阶段人民调解员的队伍也才刚刚形成相应的调解人员也并未像律师执业队伍那样形成完善的道德规范和执行监督机制，显然缺乏职业规范约束，这对于诉前调解长远发展是不利的。

三是诉前调解案件操作流程也需统一。目前我国对于诉前调解制度没明确规定的情形下，各地法院实施的程序也形成了各自的调节模式，也涌现了一批优秀的人民调解室，如湖州市吴兴区法院“沈金汝法官调解工作室”和杭州市江干区法院“朱学军法官调解工作室”，积累了一些丰富、有益的经验，但实际上各个人民调解室的做法并未统一。特别是在关于诉前调解制度在程序操作中，诉前调解案件的案件受理范围、管辖范围及证据材料要求方面，法院与人民调解室之间文书的交接、案件登记，诉前调解案件的审限要求，调解协议确认类的案件的承办庭室。省高院《民商事案件审前调解工作规程》（定稿）仅对审前案件的收费进行了规定，却未对确认民事调解协议案件收费标准进行统一。

四是人民群众对于诉前调解制度了的解和信任度还不够。在立案引导阶段发现大部分群众表示不知道不大清楚可经过诉前调解方式解决纠纷这项救济途径，对于人民调解委员会的职能作用也了解不深，同时也表现出来对人民调解行为效力的怀疑，还未能知道诉前调解所有的解决纠纷周期短、免费、方便等优势。

四、对于完善诉前调解制度的几点思考

一是在立法上对诉前调解制度规定缺失的空白予以弥补。鉴于我国现行民事诉讼法中并没有明确规定诉前调解制度，因此法院在诉前对纠纷进行调解缺乏明确根据，所以笔者建议民事诉讼法对民事诉讼诉前调解制度予以专门的立法规定，并明对相应的程序规范予以明确，并可对一些特定类的民事纠纷案件在立法上设定为进入民事诉讼程序的前置程序，提高民商事案件进入诉讼阶段的准入门槛，有效地对各类案件进行分流进而也能有效地促使司法效率的提高。

二是对调解人员进行统一管理与培训。要严格人民调解工作专职调解员资格准入制度，要综合考核调解员的文化水平、业务能力、思想道德品质等个方面素质，由业务能力好、调解经验丰富、责任心强的优秀审判员担任调解员，要人民调解员素质的好坏直接影响纠纷的调解效果，进而影响到人民群众对诉前调解这项制度的认同。

各地区法院可参考杭州余杭法院的做法，与司法局联合从政法系统和基层退休老干部中择优聘用专职人民调解员，向社会公开招聘专职人民调解员兼记录员，同时实行劳动派遣制，派遣至司法局后，再由司法局统一调度使用。

同时在人民调解员的培训方面，可由由人民法院陪审员定期组织业务培训，不定期的进行工作指导，邀请人民调解员参与案件庭审等方式提升调解员的业务素质。

三是明确程序流程，充分保证当事人的诉讼权利。科学的程序设计应当坚持以效率、快捷为主要原则，注重纠纷解决的法律效果与社会效果统一，同时避免妨碍当事人诉权的自由行使。为能尽快的解决当事人的纠纷，应对诉前调解的期限予以限制，以十五日为限，根据实际情况经当事人同意后可再延期一个月，期满后仍不能达成调解协议的应当及时移交人民法院及时立案。

而对于诉前调解协议之诉的案件收费标准问题，从鼓励当事人积极通过人民调解途径解决纠纷更好的实现司法社会效果方面考虑，建议免于收取案件受理费或可案件计费的方式收取费用。

对于民事调解协议书确认法院调解书的制作可统一由人民法院立案庭予以制作，并对确认案件的审理期限予以限制。建议明确规定诉前调解的时间为十五天，调解不成及时立案转入审判庭开庭审理，切实实现诉调对接，为化解纠纷提速。

亦可尝试建立调“执行快速通道”，可在诉前调解中，对当事人达成的调解协议中有金钱给付义务的案件，及时立案并制作调解书，如一方不履行调解协议的，直接进入执行程序，节省诉讼时间的同时，保护当事人的权利。

四是加大对诉前调解制度的宣传力度。鉴于人民群众对法院委托调解工作还不很了解，人民调解制度在纠纷解决机制中的作用被不断边缘化。人民法院可将人民调解工作室设立在法院立案窗口旁，加快诉前调解程序与民事诉讼程序间快速的衔接，充分发挥诉前调解制度快速、高效的优势，也减轻当事人的不必要的奔波诉累。另外为加深人民群众对诉前调解纠纷调解机制的了解与信任，可在相关新闻媒体、报刊上加强宣传活动。亦可在各村委或居委会设立人民调解点，密切与群众的联系，经当事人同意后也可邀请群众旁听，加深宣传效果。